Hesap Verme Sorumluluğu
[ 13/3/2000 - 11:00 ] By okuyucu okuyucu@oku.com
İnsanların toplum halinde yaşama uğraşısı içine girdiklerinde karşılaştıkları temel problemlerin başında, ortak ihtiyaçların kimler tarafından ve ne şekilde karşılanacağı gelmekteydi.
MODERN DEVLET YÖNETİMLERİNDE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE TÜRKİYE YANSIMALARI
İnsanların toplum halinde yaşama uğraşısı içine girdiklerinde karşılaştıkları temel problemlerin başında, ortak ihtiyaçların kimler tarafından ve ne şekilde karşılanacağı gelmekteydi. Ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla tarih boyunca uygarlıklar farklı biçimlerde ve farklı amaçlarla kamusal gücü temsil eden kurumsal yapılar ve organizasyonlar kurmuşlardır. Temel amaç; insanların ortak yaşamı seçmeleri sonucunda ortaya çıkan ihtiyaçların belli bir düzen içinde karşılanması ve güvenliğin sağlanmasıydı. Tabi böyle bir değişikliğin getirdiği kritik problem, bireylerin kendi yaşam alanları içinde tercihlerini yapma özgürlüğünün bir bölümünü kamusal otoriteyi temsil eden kurumlara devretme zorunluluğu içinde olmasıydı. Yani, mevcut yapıya göre kamusal gücün artırılması insanların sahip olduğu bireysel özgürlüklerin bir kısmından vazgeçmesi anlamına gelmekteydi.
Ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla kurulan ve kamu gücüne sahip kurumsal yapıların en üst noktasında günümüzde devlet yer almaktadır. Devletin sahip olduğu gücün asıl kaynağını yukarıda bahsettiğimiz şekilde toplumu oluşturan bireylerin kendisini yöneten bu kurumsal yapıya taşıdığı (bir sorumluluk zinciri içinde görevlendirdiği) yetki devri oluşturmaktadır. Devredilen bu yetkinin büyüklüğü, kullanış biçimi, devletin yönetim biçimini, kendisine özgü amaçları ve araçları ile bireyler üzerinde sahip olduğu gücü tanımlamaktadır.
Ülkemizde dahil olmak üzere temsili demokrasiye sahip olan her ülkede öncelikle vatandaş yani birey, yetkilerini kendi içinden seçip gönderdiği yelerden oluşan bir parlamentoya; vatandaştan aldığı yetkiyle kurulan parlamento, sahip olduğu yetkilerin bir kısmını Bakanlar Kuruluna; Bakanlar kurulu ise sorumlu oldukları alana göre kendini oluşturan üyelere belirli alanlarının yönetimsel yetkisini (Sağlık, Milli Eğitim gibi) devretmektedir. Siyasal gücü temsil eden her bir bakan ise bütçe veya diğer yollarla tasarruf hakkı bulunan kaynakları ve bunların kullanımı üzerindeki yetkilerini belli sorumluluk çerçevesinde bakanlığına bağlı kuruluşların başındaki bürokrat ve teknokratlara devretmektedir. Bu süreç son aşamada hizmeti üretecek olan en son birime kadar ciddi bir sorumluluk bilinci (akışı) içinde gitmektedir. Peki vatandaştan başlayarak devredilen tüm bu yetkilerin doğru ve etkin bir şekilde kullanıldığını nasıl anlayacağız veya nasıl ölçeceğiz ? Tarih boyunca bu soru, üzerinde en çok tartışılan konuların başında gelmiştir. Günümüzde bu soru özellikle mali yönetim yapısını yeniden yapılandıran bütün ülkelerin temel çıkış noktası olmuştur. Yani, bizim adımıza kamusal gücü kullanan kurumlar ve kişiler yaptıkları işin hesabını karar alma sürecinin her aşamasında ve sonrasında verebiliyorlar mı? Eğer verebiliyorlar ise bu hesap vermeyi hangi sorumluluk düzeyinde yerine getirmektedirler?
Günümüz modern devlet yönetimi anlayışında ön plana çıkan temel anlayış, kamusal gücü kullanan kurumsal yapıların ve onu yöneten insanların kullandığı yetkilerin hesabını mutlaka bir zaman vermesi gerektiği üzerine kurulmaktadır. Bu anlamda, modern bütçe yönetimi anlayışında mali raporlama ve mali saydamlık giderek ön plana çıkmış ve toplumlar gerek demokrasinin gerekse yaşam düzeylerinin kalitesini artırmak amacıyla kendilerine hesap veren (accountable) bir yönetim anlayışını talep etmeye başlamışlardır. 1980’li yılların sonu ve 1990’lı yılların başında bir çok gelişmiş ülke bu anlamda sistemlerini yeniden yapılandırmışlardır. Bu ülkelere, İngiltere, Portekiz, İsveç, Yeni Zelanda, Amerika Birleşik Devletleri, Avustralya ve hatta geleneksel merkezi bürokrasi yönetimine sahip ülkelerin başında gelen Fransa örnek olarak verilebilir.
Türkiye’ye baktığımızda ise devlet, özellikle yapısal dönüşümlerin hızlandığı yıllar olan 80’li yıllardan sonra hem dışsal hem de içsel dinamiklerin belirleyiciliğiyle toplumun farklı kesimlerinden gelen, ve genişleyen bir hizmet talebi ile karşı karşıya kalmıştır. Yaşanan siyasi istikrarsızlıklar temel neden olmak üzere, siyasi yapının yönetimsel ve mali sorumluluğunun açık olmaması, bütçe sisteminin sistem olmaktan çıkması ve bütçe dışı alanların hızla yaygınlık kazanması, hala 1930’lu yılların mali yönetim anlayışını yansıtan katı bir mali mevzuat ve geleneksel merkezi bürokrasi anlayışı ile ülkenin maliyesinin yönetilmeye çalışılması gibi nedenlerle devlet, kendisine yönelen yeni taleplere ancak meşruiyetten uzak, anlık ve popülist politikalarla karşılık vermeyi becerebilmiştir. Doğal olarak bu durum, kamusal hizmetin topluma sunumunda ve/veya kamu kaynakların toplumun çeşitli kesimlerine transferinde veya kamusal maliyetin vergi ve benzeri yollarla finansmanında adaletsizliği, olağanüstü bir kaynak israfını ve yozlaşmayı da beraberinde getirmiştir.
Bugün gelinen noktada, kamusal gücü kullanan yürütme kim gelirse gelsin kendisine en az müdahale eden ve en az sorgulayan mevcut yapıyı çabuk benimsemiştir. Ekonomik ilişkilerin uluslararasılaştığı, rekabetin çok boyutluluk kazandığı, finansal işlemlerin ön plana geçtiği ve önemli rant alanlarının ortaya çıktığı bir yapıda Türkiye’de devlet yönetimi özellikle daha fazla önem kazanmış ve profesyonelleşme bu alanlarda daha çok aranır olmuştur. Ama ortaya çıkan ihtiyacın aksine temel yasal çerçevenin ve yönetim anlayışının pek fazla değişmeden devam ettiği bir işleyiş kendisini baskın kılmıştır. Yeni kurumsal yapılar ortaya çıkmakta, modern yönetime hizmet eden araçlar kullanılmakta ama bu ülkenin kamusal karar alma sürecini belirleyen yasal mevzuat ve geleneksel ilişkiler hemen hemen hiç değişmemektedir.. Yaptığı işlemlerden dolayı, kamu yönetimindeki hiçbir makam kendisini vatandaşa ve parlamentoya karşı sorumlu hissetmemektedir. Ama bu durum hissetmenin ötesinde bir sistem sorunudur ve mevcut sistem siyasi ve yönetsel sorumluluk anlamında gittikçe etkinlikten uzaklaşan bir yapıya dönüşmektedir. Bu genel değerlendirmeden sonra Türkiye’de mali yönetim sisteminin neden iyi çalışmadığı ile ilgili bazı temel konu başlıklarını ve örnekleri şöyle sıralayabiliriz;
- Mevcut program bütçe sistemi etkinlik yerine tamamen girdi kullanımı üzerine yoğunlaşan ve 1930’lu yıllardan kalan yasal çerçeve nedeniyle de hesap verme sorumluluğunun yeterince çalışmadığı bir yapıya dönüşmüştür. Bu çerçevede, bütçe yoluyla üretilen hizmet ve maliyet ilişkisi kopmuş, performansa dayanan bir kaynak ayırma bir yana bırakılmıştır. Çok güncel bir örnek, yürütme geçen ay yaklaşık 45 bin kamu işçisinin geçici konumdan sürekli konuma geçirilmesi konusunda bir ilke kararını açıklamıştır. Bu karar kamunu gerektirdiği hizmet ihtiyacı için mi yoksa başka gerekçeler için mi alınmıştır ? Ne için alınırsa alınsın bu kararı alacak olanların şu hesabı vermesi gerekmektedir; devlete işgücü maliyeti 1 milyarın üzerinde olan bir işçi istihdam etmenin getireceği mali yük bir yıl için yaklaşık 600 trilyon liradır. Soru, vergi mükelleflerinin ödediği vergiyle finanse edilen bu kararın etkinliği nedir? Ve neden alternatif politikalar iyice gözden geçirilmeden işin kolayına kaçılıyor? Bu arada devletin belirlediği asgari ücretin 118 milyon lira olduğunu da söylemeliyiz.
- Fon, vakıf, dernek, döner sermaye vb. gibi kamusal erki kullanan bütçe dışı kuruluşların büyüklükleri ve faaliyetleri özellikle 1990’lı yılların ikinci yarısından itibaren giderek artmış, bu kuruluşların hesap ve işlemleri ile yaptıkları uygulamaların sonuçları gerek parlamento gerekse kamuoyu denetiminin dışında kalmıştır. Kamu harcaması ve kamu geliri olarak hesaplarda ve raporlarda görülmeyen önemli bir miktar kaynak var ve bunları kullananlar bunların hesabını neredeyse hiç vermiyorlar. Temel itiraz bu alanların ortaya çıkması değil, temel itiraz bu alanların ortaya çıkmasına yol açan ve besleyen faktörlerin varlığı ve bu kuruluşları belli standartlarda izlemeye yönelik tedbirlerin hala geliştirilmemiş olması.
- Modern devlet yönetimi anlayışında gelişen temel yaklaşımlardan bir tanesi de, devletin mal varlıklarının tespit edilmesi ve Bakanlar Kurulunun mali yıl sonunda ülkenin varlık stokunu ne kadar artırdığının hesabını parlamentoya vermesidir. Yani parlamento yürütmeye, “yönetim döneminde taş üstüne taş koydun mu?” sorusunu sormalıdır. Ancak, ülkemizde kamunun sahip olduğu taşınır ve taşınmaz malların miktarı ve değeri tam olarak bilinmemekte, bunlar birer değer olarak özellikle muhasebe sistemindeki sorunlar nedeniyle kamu hesaplarına yansıtılamamaktadır. Bu ise yöneticilerin performansını ölçmede eksik kalınması yanında belki de daha önemlisi önemli rant kavgalarına yola açan kamu varlıklarını kullanan birimlerin denetimini ve kamuoyu nezdinde faaliyetlerinin değerlendirilmesini imkansız kılması nedeniyle önem taşımaktadır.
- KİT’ler aracılığı ile toplumun çeşitli kesimlerine tanınan ayrıcalıklı uygulamalar dolayısıyla kamunun ne miktarda ve nasıl bir taahhüt altına girdiği bilinmemektedir. Buna en iyi verilecek örnek Ziraat Bankası ve Halk Bankası uygulamalarıdır. Geçmiş dönemlerde bu bankalar aracılığı ile yapılan faaliyetler sonucu Devlet bu iki kuruma şu anda yaklaşık 10-15 katrilyon lira borçlu bulunmaktadır. Bu bedeli ödeyecek olan sonuç olarak bu ülkede yaşayan insanlar, vergi mükellefleri ve onların gelecek neslidir. İşte tam bu noktada temel sorun, kamusal erki kullanarak bu kararı alan dönemin Bakanlar Kurulunun ve uygulamayı gerçekleştiren bürokrasinin doğru mu yanlış mı yaptığı konusunda hesap vermek zorunda kalmamış olmasıdır. Bu örneklere diğer KİT’ler (Tekel, TTK, Şeker Fabrikaları, Demiryolları gibi) de dahil edilerek düşünüldüğünde hesap vermeme sorumsuzluğunun vahameti elbette daha iyi anlaşılacaktır.
- Bir çok ülkede olduğu gibi bizde de Devlet, yasal ve idari düzenlemelerle çeşitli yükümlülükler altına girmekte ve bu yükümlülüklere ilişkin yeni garantileri gündeme getirmektedir. Ama yükümlülük altına girilmesi veya garanti verilmesi durumlarında bu kararların etkilerinin ne olacağı veya yetkililerin ne şekilde sorumluluk yükleneceği konuları açık bir şekilde tanımlı değildir. Bunun en yakın örneği tasarruf mevduatına verilen garantidir. Devletin 1994 ekonomik krizinin yaşandığı dönemde verdiği mevduat garantisini kriz sonrasında kaldırmayıp devam ettirmesi sonucunda bugün katlanılan maliyet yaklaşık 4,5 katrilyon lira olarak ifade edilmektedir. Bu ise 2000 yılında Sağlık Bakanlığına bütçeden ayrılan kaynağın yaklaşık 3 katıdır. Taahhütlere yönelik bir başka örnek, kamu ve özel kuruluşların dışarıdan yaptığı borçlanmalara verilen hazine garantileridir. Kuruluşların bir çoğu özellikle yerel yönetimler ve KİT’ler Hazine garantör olduğu için bu borçları ödemekte isteksiz davranmakta ve çoğu zaman ödememektedirler. Bugüne kadar Hazinenin bu tür borçlar için garantör sıfatıyla ödediği para 4 milyar doların üzerine çıkmıştır. Yine buradaki sorun, kimler hangi mekanizmaları kullanarak piyasadaki rekabetten uzak koşullarda bu garantileri nasıl almakta veya alamamakta ve ortaya çıkan sonuçlardan dolayı kimler kullandığı yetkinin hesabını vermekte veya vermemektedir.
- Belediyeler halkın kontrolüne en yakın kuruluşlar olmalarına rağmen faaliyetleri ve mali işlemleri gibi konularda vatandaşa yeterli bilgi vermekten uzak bir yapılanma ve isteksizlik içindedirler. Bugün mevcut işleyişte yerel yönetimler, etkin bir merkezi kontrolün eksikliği yanında belki de daha önemlisi yerel denetimden uzak varlıklarını sürdürmektedirler.
Gelinen noktada; 1990’ların başında GSMH’nın yüzde 30’ları büyüklüğünde olan kamu alanı bugün yüzde 50’lere ulaşmıştır. Bu hesaplamaya kamunun vergi istisna ve muafiyetleri ile teşvik politikalarını da katarsak açıktır ki efektif oran yüzde 50’nin de üzerine çıkacaktır. Sürekli büyüyen ama sağladığı hizmetlerin kalitesi aynı şekilde artmayan bir devlet ile karşı karşıya olmamız ve bu anlamda hesap verme sorumluluğunun olmayışının önemi kamu yönetiminde ciddi bir sorun olarak bütün çıplaklığıyla ortaya çıkmaktadır. Ama asıl tehlike, demokrasinin sorunları çözmekten uzak bir ütopya olarak görülmesi ve insanların parlamento yerine sorunların çözümünü başka platformlarda arama beklentisi içinde olmalarıdır.
Eğer 21 inci yüzyılda Türkiye, dünya arenasında hak ettiği yeri almak istiyorsa tıpkı bir çok OECD ülkesinin yakın zamanda yaptığı gibi oturup kamu mali yönetim sistemini yeniden yapılandırmalıdır. Yukarıda sıralanan tüm olumsuzluklar kararlı bir siyasi destekle ve iyi düşünülmüş bir programla ve bu alanlara yönelik olarak vatandaşların, sivil toplum örgütlerinin talebi ile üstesinden gelinebilecek sorunlardır. Bu anlamda, toplumun geçmiş dönemlerden farklı olarak bütçe gibi mali süreçleri ve kararları iyi bir şekilde izlemesi, katılım göstermesi, mümkün olduğunca tartışması ve alınan kararların birebir kendi yaşamını etkilediğinin farkında olması özellikle önem taşımaktadır.
Amaç devleti eleştirmek yoluyla yıpratmak değildir, amaç güçlü bir Türkiye yaratmak için sağduyulu bir şekilde kendi sorunlarımıza öncelikle kendimizin sahip çıkması ve sorunları öncelikle kendi içsel dinamiklerimizle çözme başarısını göstermektir. Küçülen ama özellikle piyasa ekonomisi kurallarının işleyebilmesi için gerekli olan alt yapıyı, bilgiyi taraflara eşit olarak sağlayan, ulusal veya uluslararası piyasalarda rekabet kurallarının engellendiği ortamlara müdahale eden, bireysel girişimciliği ön plana çıkaran yeni bir devlet tanımına erişmenin amaç olarak tarif edilebileceği bir ortamda, hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık mutlaka ön plana çıkarılmalı, öncelikli politikalar olarak siyasetin gündemine samimi bir şekilde yerleştirilmelidir.
--------------------------------------------------------------------------------------
Bu sayfa "Konuk Yazarımız" tarafından yazılmıştır. Anadolu Türk İnterneti, okuyucularının olumlu ve seviyeli yazılarına her zaman açıktır. Atin'de yayınlanmasını istediğiniz yazıları lütfen bize iletin. Açık kimliğinizi veya takma bir ismi kullanabilirsiniz. Görüş ve düşüncesi ne olursa olsun, hakaret ve küfür içermeyen, seviyeli bir şekilde yazılmış yazıları yayınlayacağımızdan şüphe duymayın. Konuk yazarlara ait yazıların yayınlanması, bu yazılardaki görüşlerin Anadolu Türk İnterneti'nce paylaşıldığı veya paylaşılmadığını yansıtmaz. ATİN.